东莞取保候审律师——Anne Peters新冠疫情后的国际法

Anne Peters新冠疫情后的国际法 -05-31 来源对外事务办公室作者 鲁雨锦 年5月27日，北京大学法学院全球教席学者、德国马克斯·普朗克比较公法与国际法研究所所长Anne Peters以“新冠疫情后的国际法”为主题开展了一场线上学术讲座。讲座由北京大学法学院助理教授廖雪霞主持，北京大学法学院副教授陈一峰担任讲座评议人，校内外百余名师生线上参与讲座，反响热烈。 ? ? 本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。? Anne Peters 年12月31日，世界卫生组织（以下简称WHO）中国国家办事处被告知在武汉发现不明原因的肺炎病例。从那时起，世界便截然不同了。WHO总干事于年1月30日正式宣布疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。由于新冠疫情是一个全球性的挑战，因此任何监管对策也必须涉及国际法。 本次讲座的结论是，这场疫情并没有动摇国际法的根基。相反，它促进了逐步和渐进的国际改革。目前的疫情是全球化的产物，疾病既是国际关系的驱动力，也是国际关系的结果。 国际法的基础是通过传染疾病而奠定的，征服和殖民化构成了国际法拓展的背景。国际法始于人畜共患病在哥伦布到达?“新世界 ”之后，美洲约90%至95%的原住民因欧洲人携带的麻疹、天花和流感而死亡。使得欧洲人取胜的真正杀手是欧洲人的病菌，这些病菌最初是在不知情的情况下传播的，但后来它们也被故意用来灭绝原住民。 如今，疫情迅速传播的主要原因是在世界范围内高度的人口流动性，全球价值和供应链、相互的经济依赖使得国家及其居民都易受影响。疫情及防疫措施波及世界各地的人们。但是，这些影响是不均衡的疫情深刻影响了最脆弱的人群，因为他们需要卫生措施、水和肥皂，以及可以用来隔离的空间。在世界范围内，获得药品和疫苗接种的机会是极其不平等的。 近年来，大多数国家内部的不平等一直在增加。相比之下，各个国家之间的财富差距已经略有缩小。各国内部不平等的加剧是人们对全球化感到恐惧的一个重要原因，也是滋生民粹主义政治的温床。疫情又进一步加剧了业已存在的不平等。 在这种情况下，国际法是否经得起新冠疫情的考验？ 在考察各国的行为是否符合国际法要求时必须区分两种不同的情况 国家未完全实施防疫措施，对疫情缺乏准备。国家面对疫情准备不足，会违反《国际卫生条例》（以下简称IHR）以及其背后对人权保护的要求。第二，国家过度反应，如采取关闭边界、禁闭等措施。这些措施有时是不相称的（disproportionate），并同样违反了IHR、侵害人权，也可能违反了WTO的法律和贸易法。但是，这方面的多数措施要么被IHR和《关税及贸易总协定》（以下简称GATT）中存在的例外条款所涵盖，要么被公共紧急情况所涵盖。 因此，就目前而言，国际法或多或少地发挥着作用，而且事实证明，现有的关于贸易、人权和卫生法的规则在原则上是合适的。尽管这些规则偶尔会被国家违反，但那只是个别情况，并不是大规模和系统性地遭到违反。因此，国家不遵守国际法的个案并没有威胁到国际法本身的基础。 但是，现在的国际法是否对抗击新冠疫情有任何贡献？ 国际法律程序和机构的确积极采取措施以应对疫情。 除了联合国体系被动员起来外，另一项创新则是COVAX，该国际机制旨在加速新冠疫情诊断治疗和疫苗的开发、生产和公平分配。但是，它的效果远不如预期。年5月，世界卫生大会（the World Health Assembly）设立了大流行病防范和应对小组。该小组要全面评估和审查从WHO协调国际卫生应对新冠疫情中获得的经验和教训。其在年5月发布报告称，在疫情准备和反应的每一个环节都存在薄弱之处，并提出了一系列与改革措施相关的建议。今年5月，小组审查了进展情况。此次审查揭示出全球对新冠疫情的应对存在不充分、不平等以及关注度下降等问题。关于改革的建议在不同场合被提出，但如何协调不同的政策建议仍是一项挑战，而且需要花费多年才能有成效。 危机和应对措施都凸显了国际法及其机构的结构性弱点 首先，一些重要问题没有法律来规制。例如，国际法中没有传递基因样本的义务，没有关于公平获得医疗的规则，或者只有非常基本的规则。 其次，IHR仅在形式上具有法律约束力，并且只为WHO提供了建议权。除此之外，WHO还存在着国际组织的典型缺陷它在财政上依赖于成员国，而由于财政短缺，WHO不断挖掘额外的资金来源，包括私人资金，这是存在风险的。 另一个现象是疫苗民族主义。此外，一些国家通过指责WHO以及其他国际组织转移矛盾焦点。 国际法在疫情中暴露的不足之处引发了对国际法的根本性的批判 在许多国家，由于国际金融机构制定的贷款的条件或施加的压力，卫生服务系统难以为继。这助长了对所谓的新自由主义国际秩序的严厉批评，并呼吁对这种法律秩序进行彻底的革新。激进批评者的一个目标是投资保护法，人们呼吁暂停投资保护仲裁。然而，这更多是一个政策问题。这场辩论已经渐渐平息，因为投资保护条约通常包含紧急情况下的免责条款（与GATT中的条款类似）。 第二个争议围绕着专利保护，《与贸易有关的知识产权协定》（以下简称TRIPS）第30条允许成员国在有限的条件下生产、使用和销售药品，而不需要经过专利持有人的同意，这被称为强制许可。在年，TRIPS第31条之二生效，规定这种强制许可也适用于通过强制许可方式生产的药品的出口。然而，施行强制许可的国家仍然必须对专利持有人进行充分的补偿。因此，即使是经过修改的TRIPS框架也会使南半球的人们难以获得药品。一个更激进的策略是公开知识和数据。哥斯达黎加曾提出有关建议，WHO也曾呼吁这样做，但并没有成功。 最后，国际法的碎片化（fragmentation）。国际法的一些领域相较于其他领域拥有更严密的规则体系并配备了争端解决机制。国际法的司法化是不平等的。目前的根本性的批评是，劣势制度会被霸权制度玩弄于股掌之间。霸权制度尤指贸易法和投资保护法，而国际卫生法在此种意义上是一个劣势制度。然而，新冠疫情表明，国家已经能够回避其自由化义务（liberalization obligations）以采取公共卫生措施，而公共卫生利益的法律地位作为自由化义务的一种例外，并没有使得这些回避过度复杂化。此外，即使没有一个强硬的国际执法机构，以人权为基础的手段总体上还是占优势的。因此，通过相互参照的规范性文本和相互协调的解释，可以处理新冠疫情中的制度冲突。国际机构已经克服了有害的筒仓思维（silo thinking）。 总而言之，制度冲突在新冠疫情中并没有构成真正的问题。新冠疫情的后果正在对国际法施加压力，使其发生变化。 现在的问题是，新冠疫情给国际法造成的压力是否强大到足以成为国际法进一步发展的催化剂？ WHO在政府和社会资本合作（public-private partnership, PPP）方面推进得最远，选择与私营机构和制药公司合作，但这些都存在风险。这种合作可能导致不透明和利益冲突，这都会使人们对WHO的问责制（accountability）产生怀疑，进而对其合法性产生怀疑。第二，政府间谈判机构关于防疫准备条约的谈判此刻正在进行，但目前不太可能有正式的条约出台。第三，有一个工作组刚刚提交了关于加强WHO准备和反应的报告草案。 在事实层面，新冠疫情突出了全球社会问题，同时也放大和加速了全球社会问题，特别是社会不平等问题。另外，对新冠疫情的应对，特别是对商业企业的直接支付，导致各地公共债务急剧增加。预期的经济衰退可能会导致保护主义加剧，而这将加剧新冠疫情出现之前就已经存在的趋势。 另外，我们看到许多国家间合作的例子。各国寻求提高自己的国际声誉，并通过向他人提供建议和援助来获得影响力。这表明，在国际社会的良好地位对国家来说是多么重要。消费者已经习惯了来自世界各地的廉价商品，投资者不会轻易从国外撤走他们的投资，世界上富裕地区的生活方式将继续吸引移民。 全球化被逆转的可能性非常小，但20世纪90年代和千禧年初的超全球化（Hyper-globalization）可能已经结束了。 若是如此，这对法律，特别是对国际法意味着什么？未来，发展趋势可能指向不同的方向。有更多的国家诉诸大规模的监控，也有国家会倾向更高的透明度。有更多的疫苗民族主义，但也有更多的全球团结。国际法的发展也将受制于这种对立的趋势。法律可以在全球范围内促进或是阻碍健康、公平和正义。国家对新冠疫情的反应可能会破坏国际法。关闭边境、囤积疫苗、禁止出口医疗用品，这些措施可能会构成对国际团结和贸易自由原则的根本背离。然而，正如我所说，这些单边措施大多是被例外情况所涵盖的。? 首先，经济保护主义可能会对国际贸易制度的运作产生影响，也会对国际补贴法和金融法制度产生影响，但还不清楚是什么影响。? 一些法律可能会再生产不平等的生活条件。在这点上，国际专利法常为人诟病。然而，为了刺激创新，需要对专利进行保护。获取疫苗和药品的瓶颈主要不是法律，主要是许多国家的生产能力不足。 第三，新冠疫情的重要影响之一是推动数字化。在疫情的阴影下，一些国家正在使用新的监控技术，他们可能会继续使用这些技术来监视和约束民众。新的技术可能性和对这种控制的接受程度的改变，可能会影响全球互联网治理的发展。但并不清楚这将对不断发展的制度产生多大程度的影响，以及会朝着哪个方向发展。 从某种意义上说，新冠疫情并未导致对国际法的系统性削弱。 因此，没有出现国际法的范式改变时刻（Grotian moment）。我们看到的不是巨大的飞跃，而是不成文法和一些辅助性原则的温和演变。? 我看到了哪些趋势？如何评估它们？新冠疫情之后的国际法应该是什么样子的？? 首先，辅助性（subsidiarity）。新冠疫情迫使我们认识到，全人类承受着同一个命运，只能一起行动。一个失败的国家将危及全人类的健康安全。但是，首先需要在当地采取行动，以便从根本上解决全球化的问题。适应这一战略的原则是辅助性。辅助性是指较小的单位，例如国家，甚至地区和城市，它们更了解事实，可以更迅速地做出反应。只有当较小的政治单位不能有效地处理问题时，上级单位才必须介入。? 监管竞争（regulatory competition）。有必要允许监管竞争，以尝试和找出好的法律方法。? 第三，在全球化的格局中，国家竞争只有基于国际规则，才能发挥其积极作用。这意味着，监管性的竞争不能无节制地进行。它只能在规范这种竞争的元规则（meta rules）框架之内进行。? 第四，健康权（the human right to health）作为一项法律概念已经被激活(activated)，并且可以更具操作性。应进一步加强对所有人权的统一性和不可分割性的认识。? 第五，国际团结（Solidarity）的原则可以发挥更大的作用。? 第六，“同一健康（One Health）”的口号已经进入了法律文本。人类、动物和整个生物圈的健康是相互依赖的，因此只能作为一个整体得到保障。所有新出现的传染病中，有四分之三源自动物，新的人畜共患病的出现频率越来越高。? 最后，虽然国家、国际组织、民间社会和经济行为体可以而且应该单独尝试解决方案，但是新冠疫情和未来的疫情只有在全球集体行动中才能被克服。这意味着，新冠疫情后的国际法需要涉及上文所述的原则和机制。国际法必须变得以生态为中心，而且必须变得更加社会化。 ? 陈一峰 Peters教授强调了国际法所面临的持续的挑战、问题和困境，而且给出了国际法应该努力的方向。本次讲座不仅是对现有问题的反思，也是对国际法如何与我们的未来相关联的反思。? 以下几个观点非常具有启发性? 首先，全球不平等问题。这次新冠疫情可以充分体现了全球不平等问题，如果不能充分解决发展中国家的公共卫生需求，疫情将会持续下去。但是，在卫生之外，这些发展中国家也面临着经济和社会危机，如失业、生产下降、债务危机等等。在未来的国际法学术研究中，有必要突出对这些问题的讨论。传统的国际法学术研究强调法律形式主义，倾向于研究学说和制度。未来有必要使得国际法更加关注实质问题，让发展中国家和发达国家加强合作，推动建立国际法的新构架。 第二个问题是如何理解国际卫生监管框架。目前关于改革的讨论是要进一步加强IHR及其现有框架。但是，IHR的起源可以追溯到19世纪中期，起初是着眼于如何防止疾病从亚洲传播到欧洲——因为亚洲被认为是肮脏、黑暗、混乱和不健康的，而随着工业化的发展，欧洲被认为是文明和健康的，需要保护其不受外界病毒的影响。在年修订IHR的时候，卫生问题被进一步安全化（securitization）。在辩论中，在发展中国家主张，应该更多地将资源投向基础卫生领域，解决深层次的问题，而不是仅仅着眼于如何阻止病毒的传播。 第三点是关于全球卫生治理中新自由主义运动的泛滥。WHO作为一个联合国专门机构其绝大多数资金来自捐款或私人基金会和公司。疫苗行业是一个非常集中的行业，由少数大企业控制。而这种新自由主义的卫生治理方式可能会加剧世界卫生不平等问题。我们有必要思考，未来如何使国际法更加开放、更具公共性。? 第四点是边界问题。传统的国际法注重消除边界，加强国界交流与合作。经济民族主义、对移民难民的排外、对技术的垄断等都不断挑战国际主义。有一个担忧是，边界的制定将是国际法中的另一个重要动向——鼓励制定新的法律、规范和制度，使不同边界永久化、长期化和结构化。这将构成对自由主义式国际法想象的一个真正的冲击，可能会构成结构性影响。? ? 问题一 生存主义的心态（survivalist mindset）使得一些较富裕的国家在面对危及的时候选择囤积疫苗，您如何看待此种趋势，是否有更乐观或悲观的看法？ ? Anne Peters 国家有权甚至有义务采取一些预防性的措施，因此一定程度的囤积疫苗是被允许的。但是，我们可以看到疫苗分配已经被政治化和工具化，深受疫苗民族主义和疫苗外交的影响。这是否也是对人口的一种工具化？也许我们可以对这些问题继续跟进。 ? 问题二 如何预测重塑国际法律框架的前景，自由主义会受到限制，进而走向集权主义吗？ ? Anne Peters Tom?Ginsburg曾发表文章指出国际组织正在某种程度上往民主化或自由化更弱的趋势演变。但是，我认为并不存在一个统一的趋势，中国领导的亚投行等可以作为例证。 ? 问题三 如何看待在美国以及其他一些国家针对中国政府在新冠问题上的诉讼？这些诉讼是否有国际法依据，又或者只是纯粹民粹主义的体现？新冠疫情的受害者在意大利提起了对政府的诉讼，您如何评估该诉讼？ ? Anne Peters 美国国内针对中国的诉讼更多是策略性的，在国内法庭，除非他国放弃了国家主权，否则是不能被起诉的。因此，这些诉讼注定要失败，可以将其解释为一种霸权策略，或在中美存在经济与政治对抗关系的背景下来对其进行解读。更深层次的问题是，病毒的起源是非常复杂的事实性问题（确定因果关系非常困难），因此很难触发国际法下的国家责任。就意大利国内的诉讼而言，鉴于在挪威的与气候目标相关的类似诉讼取得了成功，其中运用的将国内侵权法和欧洲人权法相结合的思路或许会使得在意大利的这些诉讼也获得成功。 ? 问题四 WHO是否有可能建立国家间申诉制度（interstate complaints）? ? Anne Peters 不太可能。类似的制度在人权法领域从未被应用，因为国家并不想由于起诉他国而给自身带来麻烦，这并不值得。不过，在欧洲内部确实存在这样的案例。但是，我认为目前不具备建立此种制度的前景；纵使建立了，也不太可能会被使用。 ? 问题五 如何确保现有国际法的执行？与其将重点放在制定新的法律规定上，是否不如将重点放在执行现有的国际法上？ ? Anne Peters 这是国际法上的一个常见的问题。两种路径可以同时推进，我们既需要在某些领域创造更好的规则，又需要在其他领域更好地执行现有的规则。 ? 问题六 团结（Solidarity）的原则具体如何运作，运作领域是什么，会产生何种具体影响？ ? Anne Peters 团结原则起源于法国大革命，强调朝着一致认可的目标共同努力。这一原则在全球南北半球关于自然资源的讨论中被广泛适用。最近，该原则也被用于与难民相关的问题。在欧洲内部，欧盟法庭曾认为德国在能源问题上违背了团结原则。作为一个宽泛的原则，它很难用来处理具体问题，如确定德国这样的国家需要捐赠多少剂疫苗给他国，但是可以作为解释更加具体的规则的指导性原则。团结原则与“同一健康”原则也密切相关。 ? 开讲学者简介 Anne Peters 教授为德国马克斯·普朗克比较公法与国际法研究所所长（年3月1日起任），兼任德国海德堡大学法学院教授、弗赖堡大学法学院教授、瑞士巴塞尔大学法学院教授、美国密歇根大学 L.Bates Lea全球法学教授。她是欧洲国际公法学术研究的领军人物之一，主要研究方向包括国际公法、欧洲宪法、比较宪法、国际人权法等。 Peters 教授先后求学于德国维尔茨堡大学、瑞士洛桑大学、德国弗赖堡大学（1994年获得德国弗赖堡大学法学博士学位）、美国哈佛大学（1995年获得美国哈佛大学法学硕士学位）。她曾任格鲁吉亚冲突问题国际实况调查团法律专家（年）、欧洲国际法学会会长（年-年）、欧洲理事会“通过法律实现民主”威尼斯委员会德国代表（年-年）等，并曾在德国宪法学会和国际宪法学会等多个学术团体的管理委员会任职。 Peters 教授目前担任德国联邦外交部国际法委员会成员、国际法协会使用武力委员会成员、德国国际法学会会长和巴塞尔治理研究所董事会副会长。 Peters 教授具有丰富的法律实务经验和深厚的学术理论功底，所著的《国际法史手册》曾于年获美国国际法学会图书奖。多年来，她受邀赴世界各地知名大学访问、讲学，也曾多次到访北京大学。她丰富的学识和精彩的讲授得到师生的广泛赞誉。Peters教授目前的研究兴趣涉及国际公法的各个方面，包括其历史、全球动物法、全球治理以及人类在国际法中的地位。